Guatemala: una reforma fiscal rodeada de polémica

En febrero de 2012, el congreso guatemalteco aprobó una nueva reforma fiscal. La estrategia que utilizó el Ejecutivo es que la propuesta de ley entrara al pleno del Congreso en calidad de urgencia nacional. De esta manera, la tarde del 22 de febrero de 2012, fue aprobada en cuestión de minutos bajo el Decreto 10-2012, con 110 votos a favor de un total de 147 diputados presentes.

Hoy, 15 meses después, esa reforma sigue en medio de la polémica y ha implicado acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolver, propuesta de una contrarreforma en espera de ser discutida en el congreso, una agenda legislativa estancada por la interpelación a uno de los ministros del ejecutivo.

Estas acciones han contribuido a demorar la vigencia y aplicación al 100 % del paquete de leyes que integran la reforma fiscal en Guatemala.

El paquete implica modificaciones al Impuesto Sobre la Renta (ISR); Impuesto a la Primera Matrícula de Vehículos Automotores Terrestres; disposiciones de la nueva ley de aduanas; reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), decreto 27-92; reformas a la Ley del Impuesto sobre Circulación de Vehículos Terrestres Marítimos y Aéreos, decreto 70-94; reforma al Impuesto sobre Timbres Fiscales y Papel Sellado especial para Protocolos, decreto 37-92.

Un compromiso

Una reforma integral se viene gestando desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1996, sobre todo para incrementar la carga tributaria de Guatemala, una de las más bajas de Latinoamérica y que se mantiene ligeramente sobre el 10.5 % del Producto Interno Bruto (PIB).

Según la argumentación del Decreto 10-2012, los ingresos tributarios significan el 94 % de los ingresos corrientes del gasto presupuestario.

De acuerdo con la recomendación de organismos multilaterales como el Banco Mundial, la carga tributaria guatemalteca debería llegar al 18 % del PIB. Sin embargo, la más alta registrada en los últimos años fue en 2007 cuando se posicionó en 12.1%, gracias a la Ley Antievasión.

Por otra parte, el déficit fiscal ha venido en incremento. En 2008 registró en promedio 1.7 % del PIB, en 2010 alcanzó el valor máximo de 3.3 % y en 2011 fue del 2.9 %, el cual fue financiado con un incremento de la deuda pública contratada que para ese año representó el 24.9% del PIB.

La proyección del actual gobierno con la nueva reforma es incrementar la recaudación en el primer año (2012) en alrededor de $153.8 millones; en el segundo año (considerando que la vigencia del ISR será gradual), $551.3 millones; en el tercer año, $576.9 millones y cerca de los $641 millones en el cuarto año.

Sin embargo, de acuerdo con los recientes informes de la SAT, el camino parece escabroso para las metas propuestas.

La reforma no ha sido bien recibida por las gremiales empresariales y la han denominado “el paquetazo fiscal” y han criticado fuertemente su falta de consenso y la pobre discusión. Por lo que varios artículos del paquete han sido impugnados ante la Corte de Constitucionalidad (CC), y hasta han sido objeto de revisión en dos mesas técnicas integradas principalmente por representantes del sector empresarial y del Gobierno.

“La iniciativa fue aprobada de urgencia nacional, con lo cual no fue revisada por artículos, como era deseable, sino únicamente por capítulos”, indica el presidente del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales y Financieras (CACIF), José Santiago Molina Morán, quien también funge como presidente de la Cámara del Agro de Guatemala, una de las accionantes ante la CC.

Según Molina Morán, han encontrado errores de redacción en 32 artículos de la ley, los que se han tratado en las mesas técnicas. Hallazgos que son adicionales a los que están impugnados ante la CC.

“Nosotros no estamos impugnando tasas, ni pidiendo que se eliminen. Estamos impugnando redacciones. Por ejemplo, la construcción tiene problemas con la redacción del espíritu de la reforma fiscal en la parte de los costos, lo que ha frenado la inversión en ese sector. Como resultado de ello, van cuatro semestres con una desaceleración importante”, afirma el presidente de la cúpula empresarial.

Según representantes de la Cámara Guatemalteca de la Construcción, el Índice Mensual de la Actividad Económica (IMAE) muestra que en el primer trimestre del año el sector ha caído cerca del 18 %. La venta del cemento ha caído 9 %; el acero y el block registran una baja del 10 %.

“La falta de certeza jurídica es lo que frena la inversión”, indica el presidente de la Cámara de Industria de Guatemala, Andrés Castillo.

“El sector empresarial está paralizado por la inconsistencia de la ley, por falta de entendimiento de esta y la otra es que impacta severamente en la capacidad de pago del contribuyente. Es importante que el Gobierno entienda que la única forma de mejorar los ingresos tributarios es por medio del crecimiento económico”, apunta el industrial.

Bajo esa perspectiva, agrega, el que la CC falle apegada a ley a favor de los artículos impugnados ayudará en el sentido de evitar contradicciones y que la ley sea más clara, pero no es incidente con la merma en los ingresos tributarios de manera significativa, porque a su criterio no son las acciones legales las que están ocasionando que las metas de recaudación no mejoren.

Un ciclo sin cambio legislativo

Pero además del impacto económico, la reforma fiscal ha generado impacto directo en el Congreso.

La Bancada de Libertad Democrática Renovada (Líder) tiene la agenda legislativa estancada con la interpelación al ministro de Cultura y Deportes, Carlos Batzín. Por consiguiente, el debate de la contrarreforma, así como otras leyes por aprobar por ese organismo, continúa en la “sala de espera” de manera incierta.

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) elaboró un estudio donde encontró que, de los 258 artículos que conforman las leyes de Actualización Tributaria y la denominada Ley de Antievasión II, se han impugnado ante la CC alrededor de 77.

El proceso va para largo, pues, considerando que puede haber más recursos de inconstitucionalidad, se esperaría que para mediados de año la CC resuelva en definitiva sobre algunos de los artículos impugnados. Al respecto, el diputado independiente José Alejandro Arévalo indica que el tema más que técnico es político y que no existen inconstitucionalidades. “La ley es un gran logro. Son errores que se pueden corregir pero no con acuerdos, sino directamente en el Legislativo. Muestra de ello es que la corte no ha suspendido muchos artículos”, indica.

De acuerdo con el estudio del ICEFI, la cantidad de artículos que están siendo impugnados es considerable, “por lo que hay un riesgo significativo de que la reforma tenga un retroceso grande con respecto a lo que se planteó originalmente”.

A finales de abril, el presidente de la República, Otto Pérez Molina, nombró a Carlos Muñoz Roldán como nuevo superintendente de Administración Tributaria (SAT) en sustitución de Miguel Gutiérrez, quien no logró entenderse con el ministro de Finanzas y presidente del Directorio de la SAT.

“Esperamos que haya orden en la SAT y que nos pueda ayudar a levantar la recaudación”, dijo el gobernante al momento de juramentar al nuevo jefe de la autoridad tributaria.

El panorama es complejo, ya que, según el Ministerio de Finanzas, informaba de una reducción en la recaudación de impuestos en el primer trimestre de alrededor $126 millones.

La meta fijada en el Presupuesto de Ingreso y Egresos de la Nación para este año es de $8,587.87 millones aproximadamente, de los cuales $6,458 millones, según ha fijado el ejecutivo, se obtendrían por medio de los impuestos; cuya herramienta principal para lograrlo es la reforma fiscal.

De acuerdo con analistas del tema, la caída de la recaudación se da fundamentalmente en aduanas, no sólo porque se registra una desaceleración en las importaciones, sino además por una amnistía fiscal que el Gobierno ha dado a la Ley Aduanera Nacional, con la promulgación de cinco acuerdos emitidos a lo largo de un año.

“De tal manera que la baja recaudación en el primer trimestre no se debe a que la reforma fiscal aún no esté en plena vigencia por los puntos ya expuestos. Eso lo demuestra el hecho de que en la recaudación derivada del ISR, por el contrario al IVA de importaciones, creció 18 % en ese período”, expone el analista del ICEFI Ricardo Barrientos.

Para el sector privado, al final de este proceso de acomodamiento del nuevo marco tributario, se espera que haya claridad, certeza de que las leyes están bien, que permita al contribuyente cumplir con su obligación tributaria y que el fisco logre los objetivos de recaudación propuestos, comparte el presidente del CACIF.

Sin embargo, agrega: “Hay que recordar que todo esto es posible en la medida en que la inversión local y extranjera fluya”.

Alcance de la reforma fiscal

El paquete fiscal ya vigente incluye reformas a varias leyes relacionadas y la implementación de tres nuevas normativas.

• Impuesto al Valor Agregado (IVA).

• Disposiciones para el fortalecimiento de la SAT

• Impuesto sobre Circulación de Vehículos

• Código Tributario

• Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado

• Impuesto a la Distribución de Tabaco

• Código Penal

• Nueva Ley sobre el ISR

• Nueva Ley Aduanera Nacional

• Nueva Ley del Impuesto a Primera Matrícula

Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas.